Le 14 décembre 2004, Jacques Chirac inaugure un pont qui n’a pas coûté un centime aux Français. Le viaduc de Millau, ouvrage à 400 millions d’euros franchissant la vallée du Tarn, a été intégralement financé par un groupe privé. Pas de subvention, pas de garantie publique, pas de rallonge budgétaire votée en catastrophe à l’Assemblée. Vingt-deux ans plus tard, ce montage reste une anomalie dans le paysage des grands chantiers français, la plupart financés à coups de deniers publics et régulièrement épinglés par la Cour des comptes.

Sommaire

1. Un pont record financé sans un euro d’argent public
2. Une concession de 78 ans, calibrée au plus juste
3. Le contre-exemple des PPP qui plombent les finances publiques
4. Un modèle difficile à reproduire tel quel

Un pont record financé sans un euro d’argent public

Les chiffres du viaduc donnent le vertige avant même de parler d’argent. Portant l’A75, il assure la jonction entre le causse Rouge et le causse du Larzac en franchissant une brèche de 2 460 mètres de longueur et de 343 mètres de profondeur au point le plus haut. Le sommet du pylône de la pile P2, la plus haute du monde, culmine exactement à cette altitude de 343 mètres au-dessus du sol, soit près de vingt mètres de plus que la tour Eiffel. La construction elle-même n’aura duré que trois ans, un délai record pour un ouvrage de cette ampleur, entre la pose de la première pierre et la mise en circulation.

Le coût total de l’opération s’élève à environ 400 M€, comprenant le viaduc et la barrière de péage. Voilà pour le montant. Reste la question qui fâche d’habitude dans ce genre de dossier : qui a payé ? Réponse, entièrement le concessionnaire privé. Le concessionnaire assure à ses risques et périls le financement de la conception, de la construction, de l’exploitation et de l’entretien de l’ouvrage. Concrètement, la Compagnie Eiffage du Viaduc de Millau (CEVM), filiale à 100 % du groupe Eiffage, a avancé l’intégralité des fonds, construit le pont, et se rembourse depuis grâce au péage. L’État reste propriétaire de l’ouvrage sur le papier, mais n’a jamais eu à sortir son carnet de chèques pour le bâtir.

Une concession de 78 ans, calibrée au plus juste

Ce montage repose sur un contrat signé en 2001, particulièrement long pour ce type d’opération. Durée de la concession : 78 ans, 3 ans de construction et 75 ans d’exploitation. Une durée exceptionnelle comparée aux concessions autoroutières classiques, généralement bien plus courtes, mais indispensable pour permettre à Eiffage d’amortir un investissement aussi lourd sur un trafic encore incertain à l’époque. Le contrat prévoit même une clause de sortie anticipée : si les recettes cumulées dépassent un certain seuil actualisé à partir de 2045, l’État peut mettre fin à la concession sans indemniser le concessionnaire. Une façon de plafonner la rentabilité si le succès venait à dépasser toutes les prévisions.

Le pari n’était pourtant pas gagné d’avance. Le trafic prévisionnel à deux ans était estimé, avant mise en service, à 10 000 véhicules par jour avec 10 % de poids lourds, 25 000 véhicules en été, et il était prévu un rythme de croissance de 3 % par an sur quinze ans. Des projections déjà ambitieuses pour un axe traversant une zone rurale peu peuplée de l’Aveyron. Mais la réalité a dépassé le scénario le plus optimiste des ingénieurs financiers. En 2005 et 2006, environ 4 300 000 véhicules ont franchi le viaduc, soit en moyenne un peu moins de 12 000 véhicules par jour. Un an à peine après l’ouverture, le trafic réel dépassait déjà les prévisions à deux ans. Et lors des pics estivaux, l’ouvrage a même frôlé la saturation, avec un record de plus de 50 000 véhicules en une seule journée fin juillet 2005, largement au-dessus de la capacité de 28 000 véhicules par jour pour laquelle la barrière de péage avait initialement été dimensionnée.

Le contre-exemple des PPP qui plombent les finances publiques

Ce succès financier tranche radicalement avec le bilan que dresse régulièrement la Cour des comptes sur les partenariats public-privé classiques. Dans ces montages, l’État ou une collectivité confie à une entreprise privée la construction et la gestion d’un équipement, en échange d’un loyer versé pendant vingt ou trente ans. Sur le papier, le principe ressemble à celui de Millau. Dans la pratique, c’est souvent l’inverse qui se produit : la collectivité paie, et le trafic ou l’usage ne vient pas.

La Cour des comptes a ainsi dénoncé les PPP pénitentiaires et judiciaires comme une « fuite en avant », pointant des firmes privées qui se financent à un taux plus élevés que ne le feraient les autorités publiques : 6,4% dans le cas du TGI de Paris réalisé par Bouygues, contre un coût d’emprunt bien inférieur pour l’État lui-même. La Cour des comptes européenne, dans un rapport de 2018, a été plus sévère encore, jugeant que « les partenariats public-privé (PPP) cofinancés par l’UE ne peuvent être considérés comme une option économiquement viable pour la fourniture d’infrastructures publiques ». Elle citait notamment un projet français dont le budget est passé de 18 à 31 millions d’euros, soit une augmentation de 73%, et un autre en Meurthe-et-Moselle où les recettes générées ont été 50% inférieures aux attentes.

La différence avec Millau tient en un mot, le risque. Dans un PPP classique, l’entité publique garantit souvent un loyer ou une compensation minimale, quel que soit le trafic réel, ce qui transfère le danger financier sur le contribuable en cas d’échec commercial. Le contrat Eiffage, lui, ne comportait aucune garantie de trafic minimal de l’État. Si les voitures n’étaient pas venues, c’est le concessionnaire qui aurait encaissé le choc, pas les finances publiques. Un pari risqué, assumé intégralement par un acteur privé convaincu de son marché, et qui s’est révélé payant.

Un modèle difficile à reproduire tel quel

Ce succès ne doit pas faire oublier ce qui le rend difficile à copier. Le viaduc de Millau bénéficiait d’un atout rare, un itinéraire obligé sur l’axe Paris-Méditerranée, sans alternative gratuite crédible, ce qui garantissait une clientèle captive prête à payer le péage plutôt que de perdre une demi-heure par la route de contournement. Beaucoup de projets en PPP portent au contraire sur des équipements publics, prisons, hôpitaux, tribunaux, sans recette d’exploitation directe possible, ce qui oblige la collectivité à financer le loyer via l’impôt, sans espoir de retour sur investissement comparable. Le pari du privé n’a de sens que lorsque l’usage génère lui-même la rentabilité, sans quoi le contribuable finit toujours par payer la note, tôt ou tard.

Sources : legifrance.gouv.fr | finance-gestion.com | explore-millau.com