Cinq cents millions d’euros. C’est à peu près ce que l’État a englouti chaque année dans les zones franches urbaines à leur apogée budgétaire, un dispositif censé faire reculer le chômage dans les quartiers les plus en difficulté. Et pourtant, quand on regarde d’un peu plus près où sont réellement partis ces emplois tant vantés, la réponse tient parfois en une poignée de mètres : de l’autre côté de la rue, dans la zone commerciale voisine, ou dans un local resté vide quelques mois avant qu’une entreprise déjà existante ne vienne s’y réinstaller. Ce paradoxe, documenté depuis plus de vingt ans par les instances de contrôle des finances publiques, mérite qu’on s’y attarde un peu.

Un demi-milliard d’euros par an pour déplacer les emplois plutôt que les créer

L’histoire commence en 1996-1997, dans un contexte où le chômage de masse frappait particulièrement fort certains quartiers urbains classés comme sensibles. L’idée paraissait alors pleine de bon sens : offrir aux entreprises qui s’installeraient dans ces territoires des exonérations fiscales et sociales substantielles, en échange d’un engagement à recruter localement. Les premières zones franches urbaines voient ainsi le jour, avec l’ambition affichée de transformer des quartiers en difficulté en pôles d’activité économique.

Sur le papier, les chiffres donnent presque le vertige. Dans les zones créées dès 1997, on estime qu’au bout de cinq ans, les exonérations auraient permis l’implantation de 9 700 à 12 200 établissements, générant entre 41 500 et 56 900 emplois. De quoi justifier, en apparence, le coût du dispositif, qui a représenté jusqu’à 527 millions d’euros en 2009. Mais ces montants globaux cachent une réalité bien plus nuancée, que les rapports successifs de la Cour des comptes n’ont cessé de pointer du doigt.

La Cour des comptes démonte le mécanisme : comment les entreprises ont simplement traversé la rue

C’est là que le bât blesse. Selon les évaluations menées sur le dispositif, la majorité des entreprises qui se sont installées dans ces zones franches n’ont pas été créées ex nihilo : elles étaient déjà implantées à proximité immédiate, parfois littéralement à quelques rues de là, et se sont contentées de déménager pour capter l’avantage fiscal. Ce phénomène, que les économistes appellent l’effet d’aubaine ou l’effet de transfert, a été identifié dès 2000 par une étude du cabinet Ernst & Young, qui relevait que le coût des exonérations était calculé sans distinction, que l’emploi concerné soit réellement créé, simplement transféré, ou même préexistant.

Dès 2001, le Sénat enfonçait le clou en jugeant que les évaluations du fameux coût de l’emploi créé étaient bâties sur des méthodologies trop aléatoires pour aboutir à des résultats crédibles. Autrement dit, personne ne savait vraiment distinguer un emploi neuf d’un emploi qui existait déjà ailleurs, à deux pas de là, avant de migrer pour profiter de l’aubaine fiscale. Le Conseil économique, social et environnemental a confirmé ce constat par la suite, notant que le dispositif avait surtout provoqué une migration d’entreprises, plutôt qu’une véritable création nette d’activité économique.

Des zones franches qui profitent à quelques rues, pas à des quartiers entiers

Un autre angle mort du dispositif concerne les habitants eux-mêmes, ceux pour qui ces mesures avaient été pensées à l’origine. L’Insee a beau souligner que l’implantation d’établissements a bien eu lieu, elle rappelle aussitôt que ces créations ne se sont pas traduites par une hausse équivalente de l’emploi des populations locales. Une mesure réalisée en Île-de-France a même chiffré la hausse des chances de retour à l’emploi des chômeurs résidant dans ces quartiers à seulement 3 %, un résultat dérisoire au regard des sommes investies.

Pourtant, une clause d’embauche existait bel et bien : les entreprises bénéficiaires devaient employer au moins 50 % de salariés résidant en zone prioritaire. Mais cette obligation, censée garantir un effet direct sur le chômage local, a surtout encouragé des stratégies de relocalisation habiles plutôt qu’une réelle politique d’embauche nette. Les profils recherchés par les entreprises ne correspondaient d’ailleurs pas toujours aux qualifications disponibles sur place, ce qui a limité encore davantage les retombées concrètes pour les habitants de ces quartiers.

Ce que révèle cet échec sur vingt ans de politique de la ville

Face à ces constats répétés, l’État n’est pas resté immobile. La liste initiale des 44 premières zones a été complétée en 2004, puis en 2006, portant leur nombre à une centaine. Mais le coût budgétaire, lui, a fini par diminuer sensiblement : de 527 millions d’euros en 2009, il est retombé à 419 millions en 2011, soit une baisse de 29 % en trois ans. Le dispositif a également été resserré, avec un plafond de l’allègement fiscal ramené à 50 000 euros par période de douze mois, et un changement de nom qui traduit une volonté de recentrage : les zones franches urbaines sont devenues les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs, ou ZFU-TE.

Ce recalibrage progressif en dit long sur la difficulté qu’ont eue les pouvoirs publics à corriger le tir sans pour autant renoncer complètement à l’outil. Redynamiser temporairement un quartier en y attirant de l’activité économique, oui, c’est possible et cela a parfois fonctionné localement. Mais transformer durablement le marché du travail à l’échelle d’un territoire, avec une simple carotte fiscale, s’est révélé beaucoup plus complexe que prévu. Le résultat, c’est un dispositif qui a coûté cher aux finances publiques tout en produisant des effets largement en deçà des ambitions initiales, un scénario qui n’est d’ailleurs pas sans rappeler d’autres politiques d’aménagement du territoire lancées avec les meilleures intentions du monde.

Reste une question qui traverse encore les débats budgétaires : comment concevoir un dispositif d’exonération qui incite réellement à la création d’emplois, sans offrir une prime déguisée aux entreprises qui n’avaient qu’à traverser la rue pour en bénéficier ? Vingt ans après la création des premières zones franches urbaines, la politique de la ville semble toujours chercher la martingale entre incitation fiscale et transformation économique réelle des quartiers.