La commission d’enquête du Sénat sur les agences et opérateurs de l’État a dévoilé ses recommandations le 1er juillet alors que le gouvernement, qui a annoncé vouloir fusionner ou supprimer un tiers de ces organismes d’ici 2027 dans sa quête d’économies, s’apprête à dévoiler sa feuille de route budgétaire.

Lancée par les Républicains début février, elle a entamé ses travaux quelques semaines après que François Bayrou a tancé dans son discours de politique générale le dédale que constituait selon lui le millier d’agences et d’opérateurs en France, dont certains exercent l’action publique « sans contrôle démocratique réel ».

Ministres, responsables d’opérateurs et d’agences, haut fonctionnaires, représentants syndicaux : la commission d’enquête présidée par le communiste Pierre Barros a mené sous la houlette de la rapporteure LR, Christine Lavarde, quelque 80 auditions pour tenter d’éclairer le fonctionnement de ces organismes aux poids, rôles et statuts très variés dans le paysage de l’action publique.

Fin avril, la ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin, avait promis un « ménage » au sein de ces structures, affirmant qu’un tiers d’entre-elles seraient supprimées ou fusionnées d’ici à 2027 (hors université), avec à la clé deux à trois milliards d’euros d’économies espérées.

Une galaxie complexe et opaque d’agences et d’opérateurs d’État

Intitulé Agencification : une méthodologie repensée pour une action publique renforcée, le document dresse le constat alarmant de centaines d’organismes publics, souvent « mal connus de l’administration elle-même », qui coûtent des milliards d’euros aux contribuables sans que leur utilité ou leur efficacité ne soit toujours clairement démontrée.

Quelque « 434 opérateurs et 317 organismes consultatifs pour un total de 1153 organismes publics nationaux » forment ce que les sénateurs appellent un « archipel [d’agences publiques] aux contours flous », sans stratégie cohérente d’organisation et que « l’État ne sait pas cartographier avec exactitude ». Selon le rapport, cette prolifération s’est faite sans véritable vision d’ensemble, au point que « l’État n’a aucune vision consolidée de leurs finances ou effectifs ».

Selon le rapport, les différentes formes d’agences publiques recensées : office, agence, centre, autorité, institut, établissement, fonds, parcs, les appellations propres telles que France compétences, FranceAgriMer, Business France, etc., ou encore les noms des différents groupements d’intérêt public (GIP) et groupement d’intérêt économique (GIE) ajoutent de la complexité et nuisent à la lisibilité et à l’identification de ces structures.

Pour tenter d’y voir clair, la commission a passé cinq mois d’enquête, 64 heures d’auditions plénières avec 91 personnalités entendues, 25 auditions « rapporteur » et effectué deux déplacements en région, une étude de législation comparée et la lecture de centaines de rapports publics ou confidentiels. Un travail titanesque.

Le rapport sénatorial pointe un manque criant de transparence et de contrôle, avec des agences qui, dans certains cas, opèrent en quasi-autonomie, échappant à la tutelle de l’État. « Une maison-mère sans direction des affaires financières et sans direction des ressources humaines », décrivent les sénateurs.

Chaque agence communique en son nom propre et, souvent, de sa propre initiative, sans supervision ni coordination particulière de l’administration centrale, parfois même en faisant appel à des cabinets de communication externes, payés avec l’argent public.

Une facture salée pour les contribuables

L’un des aspects les plus troublants du rapport est le coût financier de ces agences. Si le document ne donne pas un chiffre global précis pour les 1153 organismes publics, il souligne que les budgets alloués à ces structures se chiffrent en milliards d’euros.

Certaines agences, comme France Travail (anciennement Pôle emploi), gèrent des budgets conséquents, mais d’autres, moins connues, absorbent des fonds publics sans que leur impact soit mesurable. Le rapport cite par exemple des organismes dont les missions se chevauchent avec celles d’autres agences ou des ministères, créant plusieurs doublons de facturation.

Selon le rapport, cinq structures portent les trois quarts des charges d’intervention de l’ensemble des opérateurs d’État : France compétences (15,2 milliards d’euros, provenant des cotisations obligatoires des entreprises au titre de la formation professionnelle) ; l’AFITF, l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (4,6 milliards d’euros) ; l’ANAH, l’Agence nationale de l’habitat (3,8 milliards d’euros) ; France Travail (2,0 milliards d’euros), et les agences de l’eau (1,9 milliard d’euros, provenant des redevances sur l’eau).

Dans le détail du rapport, la commission d’enquête a été particulièrement frappée par l’audition du directeur général de France compétences, un établissement doté d’un budget de 15,2 milliards d’euros pour 91 agents seulement, avec une organisation telle qu’il est presque impossible de changer la structure sans fragiliser tout l’ensemble. La quasi-totalité de son activité, sur le plan financier, consiste en la répartition de taxes entre organismes chargés de la formation professionnelle.

Concernant les 434 opérateurs d’État, les crédits budgétaires et les taxes atteignent 77 milliards d’euros d’argent public en 2025. En 2023, leurs ressources propres étaient par ailleurs de 14 milliards d’euros et leur masse salariale s’élevait à 33 milliards d’euros. Ces opérateurs pourraient employer près de 492.000 personnes en équivalent temps plein, selon le rapport. Un État dans l’État.

Cette situation intervient dans un contexte où la France fait face à des défis budgétaires cornéliens, avec une dette publique dépassant les 3000 milliards d’euros et des appels récurrents à réduire les dépenses, se traduisant finalement par une nouvelle hausse des impôts.

Une critique de l’efficacité et de la gouvernance

Au-delà du coût, le rapport s’attaque à l’efficacité des agences. La commission d’enquête a examiné des dizaines de rapports d’activité et interrogé des responsables d’agences, révélant des écarts significatifs entre les objectifs affichés et les réalisations effectives. Dans certains cas, des agences semblent exister davantage pour justifier leur propre existence que pour répondre à un besoin réel.

La gouvernance de ces structures était dans le viseur des sénateurs. Le rapport note que de nombreuses agences bénéficient d’une autonomie excessive, avec des conseils d’administration parfois dominés par des intérêts privés ou des acteurs extérieurs à l’État. Le manque de coordination entre les agences et les ministères crée ainsi des silos, où chaque entité poursuit ses propres objectifs sans cohérence globale.

Les plus grandes agences ne suivent pas non plus de contrat d’objectifs et de performance (COP) un document clé de pilotage stratégique mis en place par le ministère de tutelle. Les sénateurs ont noté l’absence systématique de COP pour l’ensemble des opérateurs liés au monde universitaire (universités, communautés d’universités, chancelleries, réseau régional des œuvres universitaires – soit 78 opérateurs présent dans le projet de loi de finances (PLF) de 2025).

Parmi les opérateurs ne disposant pas de COP à jour figurent des opérateurs importants. Sont ainsi cités dans le rapport : l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ; l’Agence de l’environnement et de maîtrise de l’énergie (Ademe) ; l’Agence de services et de paiement (ASP) ; l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ; l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) ; l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) ; ou encore, France compétences ou l’Institut national du service public (INSP). En outre, aucune agence régionale de santé ne dispose d’un COP à jour.

Les recommandations du rapport

La commission d’enquête propose une soixantaine de recommandations pour remettre de l’ordre dans ce système. Parmi les mesures, les sénateurs préconisent des fusions, des mutualisations, des ré-attributions et même des suppressions d’agences jugées inutiles ou redondantes. Le rapport parle d’actions de simplification au cas par cas du fait de la complexité du système – loin de l’image d’une réponse « à la tronçonneuse » pouvant dégager des milliards d’euros d’un coup de main.

Le rapport appelle également à une meilleure transparence, notamment en obligeant les agences à publier des rapports d’activité détaillés et accessibles au public. Il propose la création d’un nouvel outil de suivi centralisé pour recenser les budgets, les effectifs et les missions de chaque organisme, en redonnant le pouvoir aux préfets et aux ministères. Mais, cet outil consisterait seulement à revoir tous les cinq ans, au moyen d’une évaluation systématique, la pertinence du maintien des agences existantes et de chacune de leurs principales missions.

Concernant les gains potentiels, la diminution des organes consultatifs ne donnerait que des économies très limitées de l’ordre de dizaines de millions d’euros, alors que la réduction du coût des fonctions support permettrait des économies substantielles. Par exemple, une réduction de 8 % des charges de personnel et des dépenses de fonctionnement se traduirait par une économie de 2,2 milliards d’euros.

Sur les seules fonctions support, une réduction de 20 % de leur coût – qui paraît, du reste, très volontariste pour des opérateurs ne faisant pas l’objet d’une fusion – apporterait une économie de l’ordre de 540 millions d’euros.

Des économies non négligeables alors que le Gouvernement cherche à réaliser 40 milliards d’euros d’économies en 2026, dont la moitié au titre du budget de l’État.