Le marché du carbone du Québec s’apprête à subir sa première réforme majeure depuis sa création en 2013. Le ministère de l’Environnement corrige certaines de ses lacunes, mais renonce aussi à contrecarrer le « surplus » de droits d’émissions avant 2030, contrairement à ce qu’il prévoyait auparavant.

Cette réforme du système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre (SPEDE) du Québec, annoncée en février 2023, fait finalement l’objet d’un projet de règlement, publié fin mai. Cela survient après le report de cinq ans de la cible climatique du Québec, annoncée en janvier.

La refonte touchera les grands émetteurs du Québec, qui doivent se conformer à un plafond d’émissions diminuant chaque année. Ces industriels peuvent réduire leurs émissions, acheter les droits excédentaires d’autres émetteurs ou se procurer des crédits compensatoires issus d’activités qui ne sont pas soumises au marché, comme la foresterie.

Au cœur du nouveau projet de règlement figure une diminution de la limite d’utilisation des crédits compensatoires, fixée jusqu’à présent à 8 % pour un émetteur. Les bénéfices réels pour le climat de ces crédits, qui viennent très majoritairement des États-Unis, sont vivement contestés par des spécialistes.

Si le projet de règlement est adopté, la limite d’utilisation des crédits compensatoires sera abaissée à 6 % dès la prochaine année. Au moins un sixième de ces crédits devront provenir du Québec, puis un tiers, dès 2029. La Californie, dont le marché du carbone est lié au SPEDE, est aussi en train de serrer la vis aux crédits carbone.

« En privilégiant les crédits compensatoires produits au Québec plutôt que ceux provenant d’autres juridictions, on souhaite miser davantage sur des projets locaux de réduction des émissions ainsi que les investissements dans de nouveaux projets », explique le cabinet de la ministre Pascale Déry.

En 2023, Le Devoir avait calculé que, de 2013 à 2020, les pollueurs québécois avaient contracté des crédits forestiers américains d’une valeur totale de 380 millions de dollars. Le gouvernement du Québec a déjà reconnu qu’il s’agissait d’une importante « fuite de capitaux ».

Des « surplus » problématiques

Le projet de règlement fait toutefois l’impasse sur une recommandation majeure de son Comité consultatif sur les changements climatiques (CCCC), formulée en 2024 et endossée par le ministère quelques semaines plus tard.

Dans un avis déposé en août 2024, le CCCC affirmait qu’il existe un « surplus » de droits d’émissions sur le marché. Ces droits excédentaires permettent aux entreprises assujetties de « mettre en banque des unités pour se conformer à leurs obligations futures », ce qui plombe l’efficacité de la bourse du carbone. Le comité recommandait donc « une réduction des plafonds de 17 millions d’unités d’émission à l’horizon 2030 afin de compenser le surplus d’unités d’émission accumulé par le Québec entre 2013-2020 ».

Une étude publiée en avril 2024 par Pierre-Olivier Pineau, le titulaire de la Chaire de gestion du secteur de l’énergie de HEC Montréal, allait dans le même sens. La « surallocation » de droits d’émissions sur le marché du carbone Québec-Californie « empêche » cet instrument de jouer son rôle, c’est-à-dire de permettre l’atteinte les cibles climatiques de 2030.

En octobre 2024, Québec promettait d’agir pour régler cette faille. Dans un avis de marché, il annonçait son intention de « combler l’écart estimé de 17,5 millions de droits d’émission observé au Québec entre l’offre et la demande pour la période 2013-2020 ». Une réduction du recours aux crédits compensatoires était également au menu.

Depuis lors, le président Donald Trump est revenu à la Maison-Blanche. Le tumulte commercial et la volte-face de Washington sur les enjeux climatiques ont retardé la mise à jour du marché du carbone, tant au Québec qu’en Californie.

Et en janvier dernier, le gouvernement du Québec a décidé de reporter de cinq ans sa cible climatique de 2030, invoquant un « pragmatisme vert ». Une réduction de 37,5 %, par rapport aux émissions de 1990, est désormais voulue pour 2035. À titre comparatif, la Californie vise une réduction de 40 % en 2030.

Les participants doivent « spéculer »

Ainsi, le nouveau projet de règlement ne met en œuvre aucun mécanisme pour « combler l’écart » sur le marché du carbone causé par les 17 millions d’unités excédentaires, qui correspondent chacune à une tonne de CO₂. Pourquoi ?

« Dans le contexte actuel, nous avons misé sur la réduction graduelle de la limite d’utilisation des crédits compensatoires qui permettra de résorber en partie le surplus observé au Québec », répond le cabinet de la ministre Déry, qui ne mentionne pas le report de la cible climatique à 2035.

Charles Séguin, professeur à l’Université du Québec à Montréal et membre du CCCC, juge que la décision du ministère est « en cohérence » avec le report de la cible de 2030, réprouvé par le CCCC. Selon lui, le gouvernement devrait toutefois faire ses devoirs et recalculer les plafonds du SPEDE en fonction de la cible reportée, ce qui n’a pas encore été fait.

M. Pineau regrette quant à lui que le gouvernement explique aussi peu clairement ses choix dans la révision du SPEDE. « Annoncer des révisions et ne pas les réaliser, sans s’expliquer, contribue à entretenir une mauvaise connaissance du SPEDE et une confusion sur ce qui est nécessaire ou non », estime-t-il.

Actuellement, selon M. Pineau, les acteurs du marché doivent « spéculer » pour comprendre le changement de cap du gouvernement. « Cela n’aide en rien la crédibilité du marché, la lutte contre les changements climatiques et les investissements productifs que les entreprises pourraient réaliser. »

Le projet de règlement prévoit d’autres modifications : nouveaux mécanismes de surveillance, réaménagement du calendrier de conformité, ajustement de certains paramètres scientifiques, changements dans les allocations gratuites offertes à certaines industries, etc.

Une période de consultation de 45 jours en cours. Le règlement pourrait entrer en vigueur rapidement après l’expiration de ce délai.