Un commando. L’image revient souvent dès que l’on évoque la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (Datar). Fondé en février 1963, cet organe de l’État a été la cheville ouvrière d’une certaine idée de l’action publique, qui connut ses années fastes dans la seconde moitié des Trente Glorieuses. Souple et atypique, ambitieuse et réactive, la Datar tranchait net, bousculait les routines bureaucratiques. Soixante ans plus tard, subsiste le souvenir nostalgique d’une administration de mission agile, fer de lance du volontarisme étatique et de la modernisation de la France. Une réputation forgée dès ses premières années, sous la coupe de personnalités à poigne, bâties à chaux et à sable.

Pour piloter cette délégation flambant neuve, Charles de Gaulle songe à l’un de ses plus proches collaborateurs. La mission incombe à Olivier Guichard, chef de cabinet du général pendant sa traversée du désert. Benjamin des barons du gaullisme, cet impeccable organisateur obtient le poste alors qu’il se trouve depuis trois ans à la tête de l’Organisation commune des régions sahariennes (OCRS). Placé sous l’autorité de Matignon, il a carte blanche. Olivier Guichard rassemble aussitôt une équipe réduite de méharistes. Sa Datar est composée d’une trentaine de jeunes chargés de mission, dont plusieurs profils originaux - des géographes, des agronomes - et des agitateurs d’idées. Ce noyau dur, pluridisciplinaire et décloisonné, favorise une liberté de ton propre à la délégation et l’émergence d’acteurs de caractère, tels Jérôme Monod - futur lieutenant de Jacques Chirac - ou encore Serge Antoine - pilier de la création des parcs naturels régionaux (PNR) et du ministère de l’Environnement. Ce commando de l’État stratège se met immédiatement au travail.

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Une action tous azimuts

Placée au plus haut niveau de l’appareil gouvernemental, la Datar se charge de faire converger l’action des ministères, dans une vision nationale cohérente de l’aménagement du territoire. Les comités interministériels d’aménagement du territoire (Ciat) deviennent l’arène privilégiée de la délégation, chargée de territorialiser et de coordonner les grands projets mis en branle par l’appareil de l’État. Les travaux visent, entre autres, à désengorger la capitale, plus de quinze ans après la parution de l’ouvrage de Jean-François Gravier, Paris et le désert français. Les chantiers profitent au développement des grandes métropoles françaises (Lyon, Bordeaux, Marseille, Lille…), qui, promues comme des moteurs de développement économique régional, bénéficient d’un dense réseau de connexions routières. Préfigurateur un peu fou du TGV, l’Aérotrain bénéficie d’un ample soutien financier. La Datar pilote également la création des villes nouvelles en province, l’aménagement touristique des façades atlantique et méditerranéenne (La Grande-Motte), la décentralisation industrielle au profit de l’Ouest et du Sud (Fos-sur-Mer) ou encore l’émergence d’une première politique de protection de la nature (les PNR, le Conservatoire du littoral).

La Datar dispose, en outre, d’un levier financier propre, le Fonds d’intervention pour l’aménagement du territoire (Fiat). Ce petit trésor de guerre sert à amorcer des opérations estimées prioritaires, comme le désenclavement du Massif central et la rénovation rurale. Force d’innovation, la délégation se dote aussi, en 1968, d’un service de prospective affûté (le Sésame), chargé de se projeter dans le temps long. Envisager la France de demain, c’est anticiper les mutations démographiques, économiques, technologiques - et ainsi éclairer au mieux la prise de décision. « Pionnière, la Datar a été l’une des premières institutions publiques à mobiliser ces instruments d’analyse prospective. Placée au-dessus de la mêlée, entièrement dévouée à produire de la réflexion stratégique, elle était devenue un véritable lieu d’innovation politique », souligne Arnaud Brennetot, professeur en géographie politique et aménagement à l’université de Rouen Normandie. Le fruit de ce travail de prospective est publié en 1971, sous le titre « Une image de la France en l’an 2000. Scénario de l’inacceptable ». L’étude présente le modèle d’un avenir repoussoir, celui d’un territoire national désagrégé, marqué par l’hypertrophie parisienne, la désertification rurale et des régions enclavées. Une cinquantaine d’années plus tard, cet avertissement fait paradoxalement écho à l’actualité. C’est que, entre-temps, l’aménagement du territoire a connu plusieurs révolutions.

La station balnéaire de La Grande-Motte (Hérault) a été créée ex nihilo en 1965, par la mission Racine. Ce programme impulsé par la Datar a fait éclore une dizaine d’autres stations - dont le Cap d’Agde et le Barcarès - dans le cadre de l’aménagement touristique du littoral du Languedoc-Roussillon. Fred34560 / FredP - stock.adobe.com

À compter du choc pétrolier, la Datar se mue en urgentiste des administrations et des bassins industriels en crise. Qui plus est, au début des années 1980, les lois de décentralisation délèguent aux territoires une partie des compétences d’aménagement qui relevaient du monopole de l’État. Des contrats de plan État-région surgissent pour garantir la cohérence et la continuité des investissements publics. La mise en concurrence des territoires marginalise d’autant plus la délégation. Peu à peu reléguée au rang de cellule d’assistance aux collectivités locales, elle se noie au sein d’un millefeuille administratif croissant. Excepté quelques derniers projets emblématiques, la Datar s’efface du devant de la scène. Elle perd son rattachement privilégié à Matignon pour naviguer d’une tutelle à l’autre. Le nom même de la délégation se transforme en éponge des différentes priorités gouvernementales. La structure se charge tour à tour de « la compétitivité des territoires » (2006), de « l’attractivité régionale » (2009), de « l’égalité des territoires » (2014). En 2020, ce qu’il restait de la délégation est fondu dans l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Aujourd’hui, et malgré plusieurs programmes jugés positifs (Action cœur de ville, plan numérique France très haut débit), l’agence demeure inconnue du grand public et est régulièrement épinglée par la Cour des comptes, peu friande de la multiplication des opérateurs publics (ANCT, Ademe, Anru, Anah) « porteurs d’une vision thématique et segmentée du territoire ».

Marginalisée, privée de son ancien lien privilégié avec Matignon, dotée d’un budget dérisoire et de moyens d’action limités et saupoudrés entre les administrations, l’ex-Datar n’a décidément plus la cote. « L’ANCT, rattachée au ministère de l’Aménagement du territoire et de la Décentralisation, ne dispose pas du portage politique qui lui permettrait de mettre en œuvre une coordination interministérielle efficace au service d’une stratégie d’État », cingle la Cour des comptes. Haut fonctionnaire et essayiste, ancien directeur de la stratégie à l’ANCT, David Djaïz partage ce constat, non sans le nuancer. « Les émanations successives de la Datar ont été réduites à l’administration des affaires courantes, comme l’instruction des contrats de plan État-région et la gestion de quelques programmes historiques, comme les commissariats de massifs. On sent cependant une volonté de sortir de ces vingt dernières années d’éclipse. Pour y arriver, il sera nécessaire de restaurer une vision nationale ambitieuse et de fusionner les différentes instances de prospective, en déléguant l’exécution des projets aux acteurs locaux ».

En attendant, l’ancien délégué de la Datar Bernard Attali constate, navré, l’atonie de cette structure, qui avait jadis contribué au rayonnement de la France. « La Datar, c’était un instrument de réflexion constructive qui cultivait sa singularité au plus haut niveau de l’État. Aujourd’hui, elle n’est plus qu’une agence technocratique parmi d’autres. » Une administration par ailleurs composée de quelque 400 équivalents temps pleins. L’époque du commando de l’aménagement du territoire est bel et bien révolue.